O sector das Telecomunicações de Moçambique está a sofrer uma transformação regulamentar. O Roaming Nacional está a emergir como uma alavanca fundamental para expandir a conectividade, promover a eficiência das infra-estruturas e impulsionar a inclusão rural. Na linha da frente desta mudança está Joaquim Simão Zindoga, Chefe do Departamento de Telecomunicações da Autoridade Reguladora das Comunicações de Moçambique (INCM). Com 24 anos de experiência no sector das TIC, incluindo 14 anos nas Telecomunicações de Moçambique (TDM) e uma década na INCM, Joaquim Zindoga traz um profundo conhecimento técnico e político para uma das mais ambiciosas reformas regulamentares de Moçambique até à data.

Nesta conversa, ele reflecte sobre a regulamentação do Roaming Nacional de Moçambique, recentemente publicada no Boletim da República, a sua justificação social e económica, o seu potencial para reduzir as lacunas de acesso nas áreas comercialmente pouco atractivas, e a sua base como iniciativa de mudança moldada pela turma de 2018B do Programa Internacional de Formação (ITP), um antecessor do iPRIS. Joaquim Zindoga partilha as lições aprendidas, as inspirações regionais e a estratégia regulatória que transformou a ideia de um workshop numa Lei.

 

Esta entrevista foi editada para maior clareza.

iPRIS: Poderia apresentar-se brevemente, apresentar o INCM e as suas principais responsabilidades regulatórias?

Joaquim: Sou Chefe do Departamento de Telecomunicações desde 2021. O INCM é a agência reguladora nacional dos serviços de comunicação e postais. Foi fundada em 1992, quando a antiga TDM-Telecomunicações de Moçambique, a empresa incumbente, decidiu separar a gestão de despacho e o serviço principal da Operadora. Desde então, o INCM tem crescido significativamente, principalmente na adopção das melhores práticas para a conformidade regulamentar. Fizemos alguns progressos após a revisão da Lei Nacional das Telecomunicações. Introduzimos a Lei Postal e a Proteção do Consumidor, bem como a Qualidade do Serviço, após 2014. Isto indica algum progresso em termos de regulação.

A instituição é financeiramente independente, mas a sua independência política é menos acentuada. Como sabe, quem nomeia o Presidente do Conselho de Administração da entidade reguladora é o Ministro, nomeado pelo Presidente através do Ministro das Comunicações. Por isso, não podemos afirmar que somos totalmente independentes. Mantemo-nos ligados ao Governo, mas financeiramente somos independentes. As nossas operações baseiam-se em recursos provenientes de taxas de telecomunicações (taxas anuais de utilização do espectro) e de outras fontes de receita. Contudo, não recebemos financiamento de funcionários do Estado. Somos quase 150 pessoas, temos representações em todo o País, excepto na capital, onde estamos sediados. A sede é em Maputo, somente não temos representação nas outras duas províncias do centro e sul de Moçambique.

iPRIS: Nos últimos três anos, o INCM alcançou vários quadros regulamentares, incluindo o recente Regulamento. Quais seriam as principais conquistas deste período e como se enquadra esta regulamentação neste contexto mais amplo de progresso?

Joaquim Zindoga: Bem, posso começar pelo Regulamento sobre o Roaming que foi anunciado e, na semana passada, anunciámos também a proposta de como vamos implementar o Roaming Nacional. Antes do Roaming Nacional, introduzimos um novo Regulamento que exige o registo dos clientes e dos equipamentos TIC. Isto significa que todos os clientes e os seus respectivos dispositivos TIC necessitam de se registar. Esta é uma nova lei. E é uma lei muito boa. Temos também a Revisão dos Indicadores de Qualidade de Serviço, com base nas recomendações da UIT e na Proteção do Consumidor. O outro regulamento foi o da Gestão de Litígios, que está relacionado com clientes e fornecedores.

A nossa abordagem para gerir este tema está bem alinhada com os decretos recentemente promulgados no País, uma vez que aborda a questão das áreas não cobertas, particularmente aquelas servidas por apenas um prestador. Dados os nossos esforços para manter a continuidade das comunicações, aplicámo-la. Foi tomada por iniciativa da Autoridade Sueca de Correios e Telecomunicações (PTS) e foi bem recebida. O Governo está satisfeito com a nossa resolução e espera ver como será aplicada, pois espera-se que altere significativamente o panorama do mercado.

Normalmente, a nossa configuração é a seguinte: em todos os locais onde existem comunicações, temos três antenas ou três cabos nos postes, o que significa que cada operador tem a sua própria infra-estrutura. No entanto, existem áreas onde nenhuma destas infra-estruturas está presente. Ao utilizasrem o Roaming, podem implementar uma ou duas destas infra-estruturas noutros locais, garantindo que o País se mantém ligado. Ao invés de manter algumas áreas onde acreditam, ou podem acreditar, ser  é a única forma de obter mais receitas nestas áreas, esta solução encaixa-se bem, pois é uma continuação do Decreto de Partilha de Infra-estruturas, que prevê a partilha tanto de infra-estruturas passivas como activas. Agora, com o Roaming, estamos a considerar a infra-estrutura activa, o que visa reduzir o investimento necessário para novas áreas não cobertas ou para melhorar a cobertura em áreas onde já existe cobertura.

iPRIS: Participou no programa ITP em 2018. Quais foram as principais aprendizagens desta experiência, e como é que influenciou a sua abordagem ao desenvolvimento regulamentar ou à mudança institucional?

Joaquim Zindoga: A primeira lição que retirei foi a forma como a PTS abordou o mercado, sobretudo as nossas questões. E tínhamos muitas ideias. Éramos três na equipa a analisar o roaming. Estávamos apenas a trocar ideias no corredor. A PTS estava a direcionar as nossas ideias sobre como deveríamos pensar sobre a questão. Inicialmente, o roaming normal não se alteraria muito e o cenário de investimento no País não sofreria alterações significativas. Outros tinham opinião diferente, afinal as pessoas poderiam não querer usar outra rede, porque temos a capacidade de um telefone com dois cartões SIM e, com os três cartões SIM, podemos fazer o que quisermos.

No entanto, a liderança da iniciativa trouxe a questão do investimento, focando-se na poupança de investimento e na quantidade de dinheiro que os investidores iriam poupar (o custo do Operador e os custos de Capital). Isto significava que, ao invés de manter três Estações Rádio-Base (ERB) num local, passamos a ter apenas uma. Significa que o nosso custo será reduzido em pelo menos 1/3 e, em conjunto, teremos apenas a responsabilidade de manter uma ERB activa. Os restantes utilizariam a mesma, via roaming. Isto significa que reduzimos a quantidade de combustível e electricidade utilizadas, bem como a segurança necessária para todos os locais.

Portanto, é um método de poupança enorme em todos os sentidos, e esta orientação da PTS foi fundamental para tornarmos a iniciativa numa novidade para o nosso mercado. Todos vêem o enquadramento como uma partilha de infra-estruturas, mas não como um meio de poupar dinheiro à Operadora, permitindo-lhe reinvestir a economia noutras áreas e gerar receitas adicionais. Portanto, esta foi a nossa principal conclusão: estar num ambiente onde as ideias são alocadas de uma determinada forma e são conduzidas com fluidez. Permitiu-nos pensar de forma diferente. E quando voltámos, consideramos sim uma boa ideia. Porque antes de partirmos, tínhamos de apresentar propostas. Lembro-me de apresentar a minha proposta ao meu Chefe, que perguntou: "O que vais fazer sobre roaming?" Ninguém quer usar o roaming porque não oferece a perspectiva de ser uma forma de poupar dinheiro às Operadoras. No entanto, com o ITP, reunimos informações e ideias diferentes, o que trouxe à tona todo o conceito de roaming.

iPRIS: No Regulamento de Roaming aprovado em Maio deste ano, o INCM compromete-se em expandir o acesso móvel às zonas rurais comercialmente pouco atractivas. Que desafios específicos do mercado ou necessidades dos utilizadores motivaram esta iniciativa regulamentar, e como é que a ‘Change Initiative’ ajudou a moldar esta intervenção desde 2018 até agora?

Joaquim Zindoga: Muitas coisas mudaram. No entanto, o desafio continua a ser o mesmo. A maioria das pessoas nas zonas rurais já não utiliza os telefones para fazer chamadas, ao invés disso, dependem deles como o seu principal meio de comunicação. Lembro-me de um local que visitámos, e o único fornecedor era uma das empresas. A maior parte da população daquela zona utilizava a plataforma financeira de outro Operador. Por exemplo, alguém precisava de viajar cerca de 10 quilómetros para encontrar a sua rede e poder receber o dinheiro de quem o estava a enviar, levantar o dinheiro e comprar o que pretendia antes de voltar. Mas agora, com o roaming, não necessitam de se afastar 10 quilómetros de casa para encontrar a sua rede. Podem utilizar o serviço de outra rede, mas ainda com o seu fornecedor de serviços original.

Este é um dos ganhos que este Regulamento irá trazer para as áreas onde os riscos e as despesas que têm de suportar são elevados devido à falta de cobertura. Enquanto alguns recebem o seu salário através de uma carteira de dinheiro móvel, têm de levantar dinheiro e viajar para o fazer. Depois, precisam de pagar o transporte para ir buscar o seu dinheiro ou para verificar se existe alguma mensagem com o valor a receber. Agora, o dinheiro está aqui; pagou este valor em dinheiro pelo transporte, levantou o dinheiro e voltou para trás. Assim, todos estes inconvenientes serão eliminados.

Outro ponto importante são as inundações e as comunicações de emergência. Serve também como auxílio, uma vez que parte da infra-estrutura não tem resistência suficiente para suportar desastres naturais. E quando temos uma interrupção numa rede, podemos usar outra rede como fornecedor via roaming, porque agora temos roaming, antes não tínhamos, e as pessoas podiam esperar semanas até que a sua rede estivesse disponível, ou tinham de comprar um novo cartão SIM para a rede que estivesse a funcionar. No entanto, se comprar um cartão fosse impossível, devido às inundações, não poderia deslocar-se da sua aldeia para a zona mais próxima onde existe cobertura. Passou a ser uma decisão social que visa ajudar a nossa população, principalmente nas zonas rurais, onde existe apenas uma rede em funcionamento. Actualmente, são obrigados a utilizar uma rede que não é a sua preferida devido às opções limitadas de cobertura. Agora, terão a possibilidade de escolher qual a rede que preferem utilizar em roaming.

iPRIS: O Regulamento descreve as estruturas técnicas e comerciais para garantir acordos de roaming justos e transparentes. Que lições da sua experiência no ITP foram mais úteis na concepção ou defesa destas disposições estruturais no seio do ecossistema regulamentar de Moçambique?

Joaquim Zindoga: Depois de termos regressado em 2018, iniciamos um teste. E este teste permitiu-nos tirar algumas lições. A principal lição foi a de que tínhamos uma infra-estrutura diferente, o que foi usado como desculpa para alegar que não se conseguia ligar à rede porque a nossa infra-estrutura não era compatível. Mas depois perguntámos-lhes: “quando vou à Suíça, será que sabem que a minha tecnologia aqui em Moçambique é esta, para que a possam comprar e permitir que a minha rede opere?” Eles disseram que não. “Então, como estão a operar?” Foi aí que descobrimos que era uma desculpa. Então, criámos a Lei. Também referimos que era obrigatório, por isso “garanta que a sua rede permite alojar o cliente de outra rede. Não sabemos o que fará a seguir, se investirá ou mudará o software. Independentemente disso, faça o que tem de ser feito.” Com o roaming internacional, poderíamos facilmente dizer que, independentemente do que acontecesse, poderíamos voltar atrás e perguntar: "Como é que lidam com um viajante internacional que se liga à vossa rede? Como é que o cobram?" Eles forneceram-nos as respostas. Assim, tentámos fazer o mesmo com o nosso Roaming Nacional para ver o que acontecia.

Começamos a realizar testes e deparámo-nos com problemas com os SMS e os dados. No entanto, as chamadas de voz funcionaram bem, sugerindo que as operadoras não queriam fornecer roaming de dados. Apenas queriam roaming de voz e SMS. O SMS é benéfico porque permite serviços USSD para serviços financeiros, uma vez que enfatizamos a importância de utilizar carteiras digitais em todo o lado. Facilitaram-nos bastante, mas agora que os dados são a sua principal fonte de rendimento, foi muito difícil obter acesso, mas finalmente conseguimos. Com a utilização dos Registos de Dados de Chamadas (CDRs), é possível receber ou trocar informação entre eles, para dizer, vejam, este é o CDR que recebi deste cliente, vamos chamar-lhe João. O João estava alojado na minha rede e passou um determinado período de tempo a utilizá-la. Esta é a factura que eles precisam de lhe passar.

iPRIS: Um dos objectivos declarados da nova regulamentação é apoiar a entrada de novos participantes no mercado, que não possuem infra-estruturas. Poderia falar sobre como isto se alinha com as tendências regionais de partilha de espectro e de infra-estruturas, particularmente nos contextos da CRASA ou da SADC?

Joaquim Zindoga: Na CRASA, obtivemos a melhor experiência da África do Sul. Tinham mais de três operadores menores a utilizar roaming, que os grandes operadores acabaram por adquirir. No entanto, foi um projecto inicial de pequenas operadoras, especialmente em áreas onde acreditavam haver pouca eficiência de cobertura. Baseámo-nos nesta experiência, bem como na experiência angolana, que foram os primeiros a considerar o roaming, embora ainda não o tenham implementado. Isto também pode dever-se a razões políticas, e às questões relacionadas com a política, podem por vezes afastar-nos do que planeámos inicialmente.

Acreditamos que se a operadora permitir totalmente o acesso ao Roaming Nacional, terá a hipótese de expandir os seus novos serviços através de novos participantes, que podem dizer: "Quero esta área, façam o serviço", e depois ver o resultado. Uma vez concluído este processo, podem investir neste projecto, e cobri-lo normalmente com a sua infra-estrutura. Para o novo entrante, não se trata apenas de atrair novos investidores, mas também de entrar em novas áreas que não foram cobertas anteriormente. Portanto, se implementarem o roaming, ao invés de estarem sozinhos, estarão com vários operadores. Podem investir e ver quanto conseguirão cobrir numa área específica.

Do ponto de vista de um novo entrante, o mercado está aberto, e oferece oportunidades de investimento eficazes. Se o dissermos, e se for também uma experiência, podem embarcar nela para ver o que acontece no final. Não temos dados para além da África do Sul e de Angola, mas a experiência da África do Sul é bem conhecida e envolve três empresas que foram adquiridas. Mas que começaram primeiro pelo roaming.

iPRIS: Desenvolver uma regulamentação nacional à partir de uma iniciativa de mudança é raro e louvável. Que factores institucionais ou políticos permitiram um progresso sustentado ao longo de vários anos? E que conselhos daria a outra Autoridade Reguladora Nacional (NRA) que enfrenta atrasos na implementação de iniciativas semelhantes?

Joaquim Zindoga: A única instituição que precisa de fazer tudo é a reguladora, a NRA. A NRA precisa de pressionar, principalmente junto do ministério actual, como o Ministério das Comunicações, e explicar-lhes porquê. Tivemos três anos de discussões, pois queriam perceber a lógica por detrás do roaming. Como vamos fazer isso? O que é? Quanto vamos cobrar? Todas estas questões, mas com a NRA, sabíamos o que queríamos. Conseguimos convencer o lado político de que era o que pretendíamos, e mostrámos-lhes com números, principalmente quando os abordámos para dizer que as comunicações são um direito de todos.

Mas temos mais de 20% de pessoas vivendo em zonas sem cobertura. Querem continuar nesta situação ou não? Isto mudou a sua perspectiva, porque viram a questão de um ponto de vista político. Então, começaram a usar o nosso roaming como um chamariz, dizendo: "Não, não se preocupem, vamos levar as comunicações para aqui via roaming." O roaming vai funcionar desta forma. Teremos todos os serviços que desejarem. Assim os conquistámos. Trouxemo-los para cá e eles apoiaram-nos. Ainda na semana passada, quando tivemos a reunião com o Conselho, o CEO foi questionado sobre o roaming. E a Ministra da Justiça, que assinou o documento, perguntou: 'Vocês disseram-me para assinar este documento muito rapidamente. Onde está o roaming? Porque eu estava numa determinada região que não tinha o serviço.' Disse-lhe que nenhuma questão política estava resolvida naquele momento, explicando que estávamos a tratar dos aspectos técnicos, que demoram algum tempo, pois testamos várias possibilidades até que tudo funcionasse.

Mas para que tudo acontecesse, precisávamos que o documento fosse assinado primeiro. Queriam saber quando o roaming estaria activo. Acrescentaram que pretendem utilizar apenas um número, sabendo que, onde quer que estejam em Moçambique, podem telefonar para casa, receber chamadas e utilizar os dados do telefone celular. Politicamente, o Regulador nacional deve contactar todas as partes relevantes. Explicam o conteúdo do documento, os seus objectivos e os benefícios da implementação da iniciativa. Foi assim que conseguimos.

iPRIS: Agora que o regulamento foi publicado no Boletim da República, que mecanismos tem o INCM em vigor para monitorizar o impacto e incentivar o cumprimento por parte dos operadores? E existe a possibilidade de comparação ou harmonização regional entre os países lusófonos ou as Organizações Regionais de Roaming (ORR)?

Joaquim Zindoga: A CRASA tem uma organização regional para o roaming, e o nosso objectivo é harmonizar tudo o que acontece no País. Em Abril, tivemos uma reunião no Lesoto, com um painel de discussão onde expusemos a questão. Se, por exemplo, o Quénia fez algo com sucesso, porque é que eu deveria competir com o Quénia ao invés de cooperar e perguntar: "Como é que chegaram a este ponto tão rapidamente?". Portanto, nós harmonizamos, não competimos. A ideia, mesmo entre os países da SADC, é de cooperar de forma a partilhar todas as experiências bem-sucedidas. Copiámo-las, trazemos a expertise e elas fornecem-nos os caminhos para a nossa regulação. Ao verificar, constatamos que são bastante semelhantes devido à harmonização no âmbito da SADC e da CRASA, onde estamos a trabalhar para alcançar a harmonização.

Actualmente, estamos a discutir este assunto porque nem todos os países oferecem Roaming Nacional. Estamos interessados ​​em roaming regional, que dê a sensação de estarmos em casa, sem as tarifas elevadas. Imagine que, em alguns países, um megabyte custa mais de 10 dólares, tornando-o muito caro. A harmonização aborda estas questões, particularmente as tarifas de roaming na região. O parâmetro de comparação foi a COMESA e a Associação da Região Leste, que implementou o roaming regional. Isto dá-nos a força necessária para implementar o roaming na SADC e, potencialmente, noutros países. Quando virem que o nosso Roaming Nacional está a funcionar, poderão procurar-nos e perguntar-nos como o fizemos, e nós estaremos dispostos a ajudá-los.

No programa ITP, tivemos a Zâmbia, a Namíbia, o Botswana, entre outros, e ainda se lembram do projecto de roaming que desenvolvemos. Lembro-me que o projecto da Zâmbia era sobre lixo eletrónico. Se começarmos com a nossa regulamentação sobre o lixo eletrónico, sei onde encontrar informações sobre como implementaram o decreto com sucesso. Quando decidirem implementar o Roaming Nacional, recordarão que, em 2018, uma equipa de Moçambique iniciou a ideia, estando o roaming neste momento em funcionamento. Portanto, este é o estatuto entre os países lusófonos.

Quando regressámos da Suécia, estava envolvido num projecto que visava implementar roaming entre os países lusófonos. Mas não me lembro do que ocorreu, porque nunca mais falámos sobre o assunto. As prioridades eram o roaming no Brasil e em Portugal, que são os dois países mais visitados por estrangeiros. Assim, esperávamos ter pelo menos um preço especial nestas regiões. No entanto, ao consultar as operadoras, verificámos que a sua tarifa, principalmente para chamadas entre Portugal e Moçambique, é a tarifa internacional mais acessível. Portanto, já está com desconto porque a maioria dos moçambicanos viaja para Portugal, e o objectivo é evitar que mudem de número, incentivando-os a continuar a usar o número nacional. Ainda não recebemos qualquer notícia sobre o roaming nos países lusófonos, mas há indícios de que tal seja possível.

 

O iPRIS é coordenado e implementado pelo SPIDER, numa parceria estratégica e técnica com a Autoridade Sueca de Correios e Telecomunicações (PTS) e o Instituto Regulador do Luxemburgo (ILR).

O iPRIS é financiado pela União Europeia, Suécia e Luxemburgo no âmbito da iniciativa Equipa Europa “D4D para a Economia e Sociedade Digitais na África Subsariana” (Código: 001).